| “两建同步”试点工作中，与试点单位讨论最多问题集中在“两建同步”的工作定位、范围内容、兼顾要求、报建联审和产权制度等５个方面，去年战略研讨会我准 备了一个实施“两建同步”战略中如何落实兼顾人防要求方面的材料，今年我准备的题目是深化人防产权制度改革，推动两建同步战略稳步实施，请领导和同志们批 评指正。
当前，人防建设处在快速发展的战略机遇期，人防工程建设已由过去计划经济时期的国家单一投资兴建模式转向与经济建设协调发展、和城市建设相结合、动员社会 力量齐修共建的多元化投资模式。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代人防工程产权制度已成为人防工程建设管理亟待解决的关键问题，也正是 “两建同步”战略实施中刻不容缓需要突破的课题。
一、深入分析，进一步理清人防产权制度改革的思路
产权是所有制的核心和主要内容，所谓产权，是经济所有制关系的法律表现形式。它包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。产权制度是指 由国家提供的，用来巩固和规范商品经济中财产关系，约束人的经济行为，维护商品经济秩序，保证商品经济顺利运行的法权。人防工程产权，是指人防工程的所有 权，即人防工程所有权人依法对人防工程享有占有、使用、收益和处分的权利，包括抵押、租赁等项权利。归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅是构建现代产 权制度的基本原则。党的十六届三中全会确定，允许非公资本进入法律法规未禁止的基础设施、公用事业和其他行业和领域，与其适应，在这些领域已经建立了符合 市场经济的产权制度。中发[200８)４号文件也提出，要加强人防工程的产权制度的制订，多种渠道筹集人防建设资金。
人防工程建设作为一种耗资大、工期长的经济活动，其产权归属不明、界限不清，越来越阻碍了人防工程资源的优化配置，禁锢了人防工程平战结合的发展。新建人 防工程建设项目没有产权，既不能融资，也不能销售，无法实施融资发展和融资建设，导致项目资金回笼过慢，投资风险过大，大大挫伤了投资者建设的积极性，严 重制约了人防工程建设的快速发展；已建人防工程也由于产权的不明晰，产权不能出售转让，开发利用只能自营或出租经营，既不利于开发利用项目采取经营性手 段，做大做强形成规模，也使其维护管理出现了推脱、扯皮等缺位现象，安全和完整造成威胁，战时使用受到影响。
省内的人防工程产权制度改革，各地人防部门也已进行了积极的探索，产生了一些有益的做法，但人防工程产权制度总体改革发展滞后，与我省城市化进程的不断加 快和城市建设规模的大幅度拓展，人防工程建设取得的成就极不相称，出现了已建人防工程存量资产无法盘活、“结建”防空地下室权属纠纷不断和地下空间开发的 积极性不高等问题，人防工程资产流失、建设发展速度慢等现象越来越多，人防部门难以管理。
综观上述情况，原因主要有以下几个方面：一是人防工程产权制度改革滞后。人防工程产权制度改革是国家经济体制和产权制度改革重要组成部分，在计划经济条件 下，所有人防工程产权都是国家的，没有也不可能出现产权管理和产权制度的矛盾。由于人防工程建设由以国家投资为主转向以社会投资为主的转换相对较慢、市场 化进程滞后导致了人防工程产权制度建立与市场经济所需的产权制度脱节。人防工程市场化运作的过程实质上就是财产流转的过程，由于财产归属关系不明，产权制 度缺位，导致责任不清。这种制度建设的滞后所造成的危害随形势的发展将日益显现，而且难以弥补；二是人防工程的特殊性。人防工程是具有公益性和商品性双重 属性的特殊产品，探索人防工程产权制度的改革，必须把握平战两用的基本功能和属性，从“战场”和“市场”两个视角切入，工作难度相对较大； 三是相关法律法规滞后，现行的《人防法》规定：“国家鼓励支持企业、事业组织、社会团体和个人通过多种途径，投资进行人民防空建设；人民防空工程平时归投 资者使用管理，收益归投资者所有。”人防主管部门的职责是指导和监督人防工程的建设，并代为行使管理权，找不到涉及产权管理和产权制度的条款，人防工程的 产权归属问题没有解决。
据上，我认为深化人防产权制度改革已是大势所趋，蓄势待发，势在必行，基本思路是依据现代产权制度的内涵，遵循社会主义市 场经济条件下产权制度的基本原则，把握人防工程平战两用的基本功能和属性，抓住 “两建同步”战略实施的有利机遇，分类分步建立与社会主义市场经济相适应的人防工程产权管理制度，调动社会各个方面投资兴建人防工程，促进人防工程开发利 用做大做强，落实已建人防工程维护责任的工作目标。
二、合理规划，重点有序的推进人防产权制度改革
人防工程产权改革工作内容丰富，涉及方方面面，工作的难度也很大。近几年，外省人防部门进行了积极的人防工程产权改革实践和探索，积累形成了一定的经验， 其中有代表性的做法被有些人称之为“南派”和“北派”。“南派”以南京战区为主，湖南省政府出台的《湖南省人民防空工程产权管理办法》明确规定：“人防工 程实行谁投资、谁所有的原则。战时服从人民政府统一调用”；“北派”以东北战区为主，一区三省下发的《关于加强东北地区人民防空工作的意见》规定：“人民 防空主管部门单独修建或其他法人使用国有资金修建的人防工程，属人防国有资产，由人民防空主管部门行使产权管理责任；结合民用建筑修建的民防地下室，是公 民和法人应履行的义务，防空地下室的产权归国家所有，人民防空主管部门行使产权管理责任，开发单位可优先租赁使用，并按规定交纳使用费。集体或个人利用非 国有资金（法律规定义务以外）投资建设的人防工程，产权归投资者所有，由人防产权管理机构颁发人防非国有资产产权证。产权所有者可将该工程出租、转让、拍 卖、抵押贷款。”
借鉴外省经验，结合我省实际，我认为，当务之急是围绕人防工程产权的归属、产权的管理、产权的登记、产权的监管和产权的市场准入，尽快制定《山东省人民防 空工程产权管理办法》，构筑起我省人防工程产权管理制度框架。实践中宜做到合理规划、有所侧重、有序推进，当前应着重从以下几个方面入手：
(一)制订人防工程产权管理制度。人防工程是公益性工程，又是城市基础设施，战时主要发挥防护功能，平时必须实行平战结合，为城市功能服务。因此，人防工 程产权管理必须根据人防工程的特殊性制订一些独特的管理制度。人防工程产权管理制度在满足现代产权制度基本要求的同时，还应实现如下要求：第一，人防工程 的转让，原则上以建筑成本价和政府指导价为主，以体现人防工程非商品的性质。第二，人防工程的平时维护和战时转换费用应由产权者承担，并向专门账户预存一 定比例维护和战时转换资金，由人防主管部门监督账户资金的使用情况；第三，人防工程的使用、交易、报损、回填、改造和毁损，由产权单位报人防主管部门备案 或审批后，出具相关行政许可，才是合法过程；第四，合法取得的人防工程产权，任何人不得侵犯，人防主管部门有行政仲裁权；第五，必须规定严谨的人防工程产 权转让或流转的条件、程序和报批手续。
(二)合理界定人防工程产权归属。产权界定是指国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种 法律行为。产权界定是产权制度的重要组成部分，是进行产权管理的前提和基础，是做好产权明晰化的关键所在。人防工程产权界定应把握人防工程平战两用的基本 功能和属性，结合人防工程建设资金来源、建设方式及时期的不同分类合理界定，我认为最为合理的是按照单建人防工程、法律义务范围内结建式人防工程、法律义 务范围外结建式人防工程三种情况界定人防工程产权归属。
单建人防工程产权的界定。单建人防工程产权界定的原则是“谁投资，谁拥有产权”。但早期单建人防工程一般都要界定为国有资产。因为在过去计划经济体制和国 有经济大一统的情况下，全民所有制资产的来源只有国家这一个经济主体。企事业单位没有独立的自身利益和经济地位，其资产和收益均属于国家所有。即使当时修 建人防设施，单位出了钱，国家也付了工资。所以，早期人防设施都是通过国家进行多种形式的投资建设和发展起来的，也就是说，国家是原始投资者，理应界定为 国有资产，尽管有些人防设施长期由单位在占有使用，也不能认为单位人防设施所有权归在国家，管理权在单位。
法律义务范围内结建式人防工程的产权界定分两类：一类是单位工程即单位结合民用建筑按比例修建的防空地下室。由单位投资按照法律义务建设的人防工程，其建 设资金摊入了建设成本，但由于它是由法律规定必须建设的，其资产属性应是国家所有；另一类是小区人防工程，即开发商在旧城改造和新建小区中按比例修建的防 空地下室。从表面上看，小区结建工程是由开发商投资建设的，投资主体是开发商。但实际情况不然，小区结建工程享受了人防的优惠政策，即不建要交纳易地建设 费，建就免交人防易地建设费，所以应该界定为公用工程。这两类人防工程都是履行法律义务的，防空地下室的产权归国家所有，人防主管部门行使产权管理责任。
法律义务范围外人防工程产权的界定。目前，由于国家以经济建设为中心，不可能投入大量的资金用于人防建设，为减轻国家的负担和适应新形势下人防工作的要 求，人防部门需要解放思想，创新思路，充分运用市场经济通行规则，加快人防工程的建设速度和数量。这部分采取个人投资、单位投资和社会筹资等多种途径修建 人防工程，称之为法律义务范围外投资兴建的人防工程。这种法律义务范围外投资兴建的人防工程，人防部门理应给予各种优惠政策，产权理应归投资的建设单位和 个人。
(三)建立产权登记制度。产权登记是落实人防工程产权管理的关键措施，有效方法是通过贯彻“两建同步”战略要求，落实报建联审制度来实现。“两建同步”战 略的实质是城市建设人防建设同步融合，将人防建设各项管理措施融合到城市规划、建设、管理和使用诸方面，做到高起点规划、高质量建设、高效能管理和高水平 经营。据此，我认为人防工程产权登记应纳入现行城市产权登记体系，人防和房产部门各有侧重，人防工程产权的权属确定、产权变更由人防部门负责，人防工程产 权登记发证则由房产部门负责，按照房产部门办理产权登记的要求进行。实际操作可分成新建和已建人防工程两种情况处置。
办理新建人防工程产权证时应提供以下7项申报资料：１、申请单位营业执照副本复印件、法人代表资格证明及身份证复印件； 2、土地使用证； 3、固定资产投资许可证； 4、建设工程规划许可证； 5、施工许可证； 6、竣工验收证明单；7、建筑平面图。
办理已建人防工程由于情况较为复杂，可采取以下方法分类办理：
第一类为申报资料齐全的人防工程，主要是指2000年以后结合民用建筑修建的防空地下室。这类工程的产权登记，由产权单位持《人民防空工程产权登记通知 单》、《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》、《人民防空工程竣工验收备案表》、测绘平面图、规划定位图和法人登记证明7项申报资料向房产产权管理 处申请产权初始登记，由市房产权管理处核发人民防空工程《房屋所有权证》。
第二类为缺少《国有土地使用证》的人防工程，主要是指人防部门投资建设的单建式人防工程。这类工程的产权登记，产权单位需到国土资料管理部门补办《国有土 地使用证》。按照《物权法》对地下建筑物土地权属分成确权的法律规定，遵循《土地管理法》、《城市房产管理法》和国土资源部《关于地下建筑物土地确权登记 有关问题的复函》的相关规定，为产权单位补办《国有土地使用证》。
第三类为缺少《建设工程规划许可证》的人防工程，主要是指2000年以前结合民用建筑修建的防空地下室。对这类工程，应与规划部门沟通协商，按照建设部门的有关规定为产权单位补办《建设工程规划许可证》。
第四类为申报资料缺项较多的人防工程，主要是指早期建设的人防工程。这类工程需要由房屋安全鉴定部门、建设、国土资源管理、房产等部门进行认定，补办相关手续，才能进行产权登记。
对少数需要变更产权的人防工程，由产权单位持人防办出具的《人防工程产权变更备案表》及原人防工程的《房屋所有权证》、转让协议等资料，到房产管理部门办理人防工程产权转移登记手续。
(四)推行人防工程产权准入管理。人防工程开发利用必须建立严格的市场准入制度。国家人防办颁发的《人防工程平时开发利用管理规定》明确规定，人防工程平 时的开发利用实行备案制度，人防工程项目必须办理《人防工程平时使用证》后方可投入使用。人防工程定位不同，产权获取途径不同，产权的表现形式不同，市场 准入的范围也不同。目前人防工程产权进入市场有使用权和所有权两种情况，一是人防工程同时作为社会公益项目和城市基础设施，土地通过划拨方式取得，享受以 上三个方面的优惠政策，建成后平时开发利用进入市场的人防工程产权则以使用权形式出现，经营方式自营或租赁，过去人防系统平战结合多为这种形式；二是人防 工程同时作为经营性建设项目，与社会公益项目和城市基础设施最大的不同是在获取土地的方式上。从有关规定来看，所谓经营性项目是指商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等项目，其用地必须采用招标、拍卖方式出让，并按规定缴纳土地出让金，此类项目产权以所有权的形式进入市场，并可以采用房地产开发的模式组织建设。
作为探索，我认为对于法律义务范围内结建式人防工程，人防部门通过返售给建设单位，将产权转让，使其进入市场流通；对于单建人防工程待产权单位交纳了土地出让金后，也可以允许其产权进入市场流通。
（五）加大人防工程产权监管力度。要实现产权制度在人防管理中的作用，关键在于加强监督力度，强有力的监督是保证各项产权制度落实的根本，是保护合法权益 的基础，是产权主体履行法定义务的推动力，是规范产权主体行为的手段。工作中首先应克服“产权登记可有可无”模糊观念，提高对产权登记工作的认识，加强对 产权登记工作的领导，把产权登记工作作为人防国有资产管理的一项重要工作来抓；其次要确立机构和精干人员负责落实产权登记工作。对人防工程逐项登记、完善 手续、建立档案的同时，产权登记要与所有权界定、明确产权相结合，与产权变更、转让、审批工作相结合，充分运用产权登记的基础数据、资料的作用。第三要强 化人防工程的产权的监管，由于人防工程的特殊性，产权所有者不可以任意处置人防工程，必须接受人防部门的行政监督。行政监督就是监督产权所有者处置人防工 程的程序合法性，规范产权所有者的处置行为，维护人防工程作为特殊商品的健康发展，监督对合法的行为是保护的，对违法行为进行打击。
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