党的十八大报告明确提出：优化国土空间开发格局。当前，我国新型城镇化建设正在加速推进，地下空间作为一种不可再生的重要资源，在促进城市功能转型、拓展城 市发展空间、提升城市综合环境水平、增强城市应急防护能力上发挥着越来越重要的作用。同时，随着我国房地产调控政策的趋紧和城市地下人防工程平战结合效益 的不断显现，一些有实力的开发商也将目光从地上转移到了地下，投资建设人防工程的热情日益高涨，已成为开发利用城市地下空间、服务新型城镇化建设的主力 军。如何深入推进人防工程建设与城市地下空间开发利用融合发展，达到既能满足城市防空防灾需要，又能有效发挥城市地下空间的经济、社会和生态效益，促进国 土空间集约高效利用，构建科学合理有序的城镇化新格局，值得我们深入探讨研究。
一、人防工程建设与城市地下空间开发利用融合发展是新型城镇化建设的必然要求
随 着城镇化建设的加快发展，城市人口迅速膨胀，导致城市土地资源紧缺、交通拥堵、环境污染等矛盾日益凸显，严重制约了城市可持续发展，而开发利用地下空间成 为破解这一难题的必然选择。温家宝总理在第六次全国人防会议上明确要求：城市地下空间开发利用，要与人民防空规划和建设紧密结合，贯彻人民防空标准规范。 人防工程作为城市地下空间开发利用的重要载体，不仅战时、灾时能为城市居民提供防空防灾应急避难场所，而且平时为城市发展提供地下商场、地下商业街、地下 过街道、地下停车场等配套公共服务设施，在节约城市土地、缓解城市交通、改善城市环境、完善城市功能、服务经济社会发展方面发挥了独特作用。因此，大力推 进人防工程建设与城市地下空间开发利用融合发展，千方百计扩大人防工程总量，加快构建功能配套、设施完善、布局合理、平战结合的城市地下防护空间体系，这 是新型城镇化建设所需、使命所系。
二、存在的主要问题
（一）在思想认识上存在较多误区。一 是由于建设成本、地质等原因，房地产开发商按标准结建人防工程的自觉性不高，再加上个别地方存在人防规费减免缓等情况，开发商认为建人防工程不如缴费“省 事”；二是由于城市地下空间开发利用相关法律法规、管理主体、产权登记等一直没有明确规定，相关部门无所适从，存在“等一等”的思想；三是一些地方政府还 没有从传统的人防概念中解放出来，将地下空间开发利用与加快城市建设、促进经济发展对立起来，或者将人防工程简单地理解为防空备战工程，眼界的狭隘造成地 下空间资源的极大浪费。
（二）防护体系不完善。目 前，我国人防工程人均占有率偏低，其中相当一部分人防工程为六、七十年代修建的坑道式人防工程，建设标准、档次不高，防护功能较低。另外，许多城市人防工 程建设比例失调，防空专业队、医疗救护、物资储备等专业工程较少，且各类工程之间还不能互连互通，形成一个个“孤岛”，从而导致城市整体防护能力较低。
（三）政策法规缺失。我国地下空间开发利用相关法规政策至今基本上还是一片空白。目前，只有建设部1997年制定并于2001年 修改的《城市地下空间开发利用管理规定》这一部门规定，对于投资者最为关心的地下空间建设用地使用权和地下建（构）筑物产权问题，规定中没有涉及，项目建 设缺乏政策法规依据，造成项目落地难，这在很大程度上影响了投资者开发利用城市地下空间的积极性，成为当前制约我国大规模开发利用地下空间的主要因素。
（四）管理主体缺位。当前，地下空间开发利用管理，涉及发改、住建、规划、国土、人防、房管、交通等诸多部门，没有一个明确的管理主体，条块分割、政出多门的问题比较突出，形成了“九龙治水”的局面，这也是造成地下空间开发利用项目落地难的关键因素。
（五）规划管理滞后。城市地下空间开发利用规划的修编工作跟不上城市建设飞速发展的步伐，存在着“无规可依”或“有规不依”、与城市建设总体规划脱节的现象，导致地下空间开发建设规模普遍较小、分布零散、不能连通、无序开发、没有兼顾人防要求等诸多问题的发生。
三、加快融合发展的对策与建议
（一）加强宣传引导，增强融合发展意识。第 六次全国人民防空会议将促进人防建设与经济社会融合发展作为新时期人防工作的重大战略任务。面对我国加快新型城镇化建设的难得机遇，各级要全面深入认识人 防工程建设与地下空间开发利用融合发展的重大现实意义，深刻理解人防工程建设在完善城市功能、促进经济发展、解决民生需求、提升城市综合环境水平等方面的 重要作用，切实转变思想观念，增强融合发展的责任感和紧迫感。人防部门要重点向各级政府领导及建设单位深入宣传人防法律法规和政策，鼓励和引导社会力量投 资建设人防工程和开发利用地下空间，帮助算清人防工程建设的经济帐、民生帐、环境帐“三笔帐”，由“要我建”转变为“我要建”，大力营造人防工程建设与城 市地下空间开发利用融合发展的良好氛围。
（二）加强规划管理，实现地上、地下“三同步”。要 科学、合理、有序、集约地开发利用地下空间，关键是加强人防工程建设和地下空间开发利用规划管理，实现地上、地下建设“同步规划、同步审批、同步实施”。 一要坚持政府主导、统一规划。规划部门应会同人防、住建、国土、交通、市政、电力、通信等有关部门和单位，结合城市片区规划调整，抓紧编制地下空间开发利 用暨人防工程建设控制性详细规划，明确地下空间开发利用的范围、用途、开发强度、人防工程数量比例、防护标准、连通口位置等内容，切实增强规划的实际控制 力和约束力。二要坚持因地制宜、分步实施。要摸清本地区地下空间开发利用的现状、可利用资源、开发条件、战略需求等情况，明确开发的规模和重点，合理布 局，有序开发。根据不同时期城市发展的需要，提出具有前瞻性的地下空间开发利用发展目标和量化指标，编制年度人防工程和地下空间开发建设项目计划，并列入 对各级政府城市建设和招商引资工作的年度目标考核之中，使地上、地下同步建设达到统一协调的比例，确保在不破坏原有城市建筑风貌的情况下，使城市功能和整 体防护能力持续不断的得以完善提升。三要坚持依法审批、严格把关。人防、规划、住建、国土、房管等部门要加强协作，密切配合，严格落实报建联审制度，严把 建设项目审批关口，坚持建地上必先建地下、地下空间开发利用必须兼顾人防要求的原则，依法落实地下空间开发利用暨人防工程建设控制性详规的各项要求，保证 规划的顺利实施。
（三）出台政策法规，建立产权明晰、职责明确、协调推进的地下空间开发利用工作机制。首 先，应从国家层面对城市地下空间开发利用管理工作进行立法，解决城市地下空间的部门职责、管理主体、开发方式、权属登记、人防工程配建比例、连通义务等核 心问题，从而逐步建立起相对完善的城市地下空间开发利用法律法规体系。其次，在国家还未出台城市地下空间开发利用相关法律法规的情况下，城市地方政府可先 行先试，结合本地实际，制定出台暂时性的地方性行政法规，着力解决项目落地难的问题。近年来，像郑州、厦门、海口等市，相继出台了地下空间开发利用管理暂 行办法，明确了城市地下空间开发利用管理的基本原则、部门职责、运行机制、政策扶持等内容，解决了地下空间竖向分层开发、建设用地使用权有偿出让、产权登 记、综合协调及安全管护责任等根本性难题，其中有的市还对地下空间开发方式进行了具体分类（如厦门市将地下空间开发利用形式分为单建式和结建式），并分别 作了相应的政策规定，很值得其他城市借鉴。第三，在对城市地下空间建设用地实行有偿使用的情况下，加大优惠政策扶持力度，政府通过“退补”或“奖补”的形 式，对企业和个人投资建设的人防工程进行补贴，特别是地下停车场、地下过街道等兼顾人防要求的社会公益性项目，政府应给予适当的资金扶持和政策优惠，以充 分调动社会投资建设防护工程的积极性，形成政府、社会团体、企事业单位及个人多元化开发建设城市防护工程的新格局。同时，要积极搭建融资平台，着重解决地 下空间（人防工程）产权出让、抵押、流转等问题，鼓励采取BOT、BT等新型社会化建设模式，不断拓宽人防工程和地下空间开发建设的融资渠道，实现融资方式的多样化，为大规模开发建设人防工程和地下空间提供资金支持。
（四）明晰人防工程产权，破除融合发展的根本性障碍。当 前，人防工程产权界定问题之所以久托不决，难下定论，根本原因是政府、社团、企事业单位及个人所代表的各方利益交割不清，难以协调，这也是近年来防空地下 室产权法律纠纷不断的主要原因。笔者认为，除由国家出资（或由国家委托出资）建设的人防工程，其他投资人投资建设的人防工程，应按照“谁投资、谁受益”的 原则，将工程产权进行合理分割，明晰产权，给予投资者平时占有、使用、收益和自由处置的充分权利，即人防工程平时的完全产权，参照地上房屋产权登记方式进 行产权登记，并明确人防工程平时维护管理、战时无偿征用等义务。同时，还应一次性征收一定比例的人防工程维修基金，专项用于平时人防工程重要防护设施设备 的维修，以确保战时或灾时人防工程平战转换功能能够有效发挥。只有这样，才能彻底消除社会投资人的后顾之忧，激发其投资建设人防工程的热情，从而破除人防 工程建设与城市地下空间开发利用融合发展的这一根本性障碍。
